פסק-דין בתיק רע"פ 5584/03

השופט מ' חשין:

           פלוני ביצע במיבנה עבודות בנייה שונות בניגוד להוראות חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (חוק התכנון והבנייה או החוק). חוק התכנון והבנייה, בסעיף 238א שבו, מסמיך יושב-ראש של ועדה מקומית לתכנון ולבנייה לצוות - בכפיפות לתנאים מסויימים - כי אותו חלק מיבנה אשר נבנה שלא כדין "ייהרס, יפורק או יסולק". צו זה קרוי "צו הריסה מינהלי". האם מכוח הסמכה זו רשאי הוא יושב-ראש ועדה מקומית לצוות לא אך על הריסת הבנייה אשר בוצעה בניגוד לחוק - הריסה במובנו המצומצם של המושג - אלא גם על "הריסה" הכרוכה בביצוע פעולות בנייה להשבת מצבו של המיבנה לקדמתו? זו היא השאלה המונחת לפיתחנו ואותה נישא עימנו עד לסיום חוות דעתנו.

עיקרי העובדות וההליכים שלעניין

2.        המבקשים שלפנינו, מאיר ועליזה פינטו (המבקשים או פינטו), הם בעליה של דירה בחיפה ובה הם מתגוררים. הדירה שוכנת בבניין בן שלוש קומות הרשום כבית משותף, והוצמד לה מחסן הממוקם בקומת המסד שמתחתיה.

3.        בשנת 1997 החלו פינטו מבצעים פעולות בנייה ללא היתר בנייה, לניצול שטח המחסן הממוקם תחת לדירתם. פינטו פתחו פתח בריצפת דירתם ובנו גרם מדרגות באורך של כשלושה מטרים המוביל מן הדירה אל-עבר המחסן. המחסן - אשר חובר כאמור לדירה - נחלק בקירות בלוקים לשלושה חדרים. קירותיה החיצוניים של היחידה - אשר עד אותה עת היו במעבה האדמה - נחשפו באמצעות חפירה סביבם והוצאת הקרקע בסמוך להם, ובקירותיה של היחידה אשר כך נחשפו קרעו פינטו פתחים לחלונות. כן אטמו בני-הזוג בעזרת קיר בלוקים את המעבר בין חדר המדרגות למבוא למחסן (שכן הגישה אל המחסן היתה דרך חדר המדרגות המשותף), ובנו קיר נוסף ובו פתח לדלת. כן הרסו פינטו קיר קיים ששימש חוצץ בפתח המחסן. עבודות אלו, אשר בוצעו ללא היתר בנייה, הביאו להגדלת שטח הדירה בכ-48 מ"ר.

4.        ביום 10.8.97 ציווה ראש עיריית חיפה ויושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בחיפה, מר עמרם מצנע, צו הריסה מינהלי לבנייה שתוארה לעיל. צו זה צווה מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 238א(א) לחוק התכנון והבנייה. הצו ציווה על הריסתה לאלתר של הבנייה האמורה.

5.        פינטו פנו לבית-משפט השלום בחיפה בבקשה לביטולו של צו ההריסה המינהלי, ולאחר הליכים אחדים שאינם לענייננו עתה עלה הנושא לדיון לפני בית-המשפט לעניינים מקומיים בחיפה (ב"ש 23/99, לפני השופטת וילנר). טען בא-כוחם של פינטו לפני בית-המשפט, כי הוראת סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה מסמיכה יושב-ראש של ועדה מקומית לצוות על הריסה, פירוק או סילוק של בנייה בלתי-חוקית, בעוד אשר בענייננו נדרשות לשם ביצוע הצו לא אך פעולות הריסה אלא פעולות בנייה גם-כן. הנה-כי-כן, נדרשות פעולות בנייה לשם אטימת פיתחי החלונות שבקירות המחסן, לסגירת הפתח אשר נפער בריצפת הדירה ולכיסוי קירות המחסן באדמה. משידענו כך, הוסיף טוען בא-כוחם של פינטו, נוסיף ונדע כי צו ההריסה הוצא בהיעדר סמכות ושלא-כדין, למיצער לגבי אותם חלקים בו המצריכים ביצוע פעולות בנייה להשבת המצב לקדמתו. המבקשים העלו טענות נוספות כנגד הצו, אך אלו אינן לענייננו עתה.  

6.        בית-המשפט לעניינים מקומיים נענה לטענה כי צו ההריסה הוצא בהיעדר סמכות, בקובעו כי מילות הסעיף 238א: "ייהרס, יפורק או יסולק", על-פי פירושן הטבעי, אינן כוללות סמכות להורות על בנייה. סמכותו של יושב-ראש הוועדה המקומית, כך קבע בית-המשפט, סמכות קיצונית היא הפוגעת באורח דרסטי בזכות הקניין של האזרח, ומשכך - יש לפרשה בצימצום. בית-המשפט קבע אפוא כי יושב-ראש הוועדה אינו מוסמך לצוות צו הריסה מינהלי הכורך, למעשה, הוראה על בנייה. לגופו של עניין הבחין בית-המשפט - על-פי עקרון העיפרון הכחול - בין חלקיו השונים של צו ההריסה, בקובעו כי החלקים המורים על ביצוע פעולות בנייה הינם חסרי תוקף. כך הורה בית-המשפט כי יש להרוס את גרם המדרגות, את קירות הבלוקים ששימשו לחלוקת חלל המחסן, ואת קיר הבלוקים שסגר את המעבר בין חדר המדרגות למבוא למחסן; בה-בעת הוסיף וקבע כי אין הצו תקף לגבי האדמה שנחפרה סביב לקומת המחסנים ולגבי פיתחי החלונות שנקרעו בקירות המחסן. לגבי עבודות אלו, כך קבע בית-המשפט, ייוותר המצב הקיים על כנו.

7.        הן המבקשים הן עיריית חיפה לא השלימו עם הכרעתו של בית-המשפט לעניינים מקומיים - אלה על הצו שבו, אלה על הלא-צו שבו - ולפיכך ערערו על פסק-הדין לפני בית-המשפט המחוזי בחיפה (ע"פ 2291/01 ו-ע"פ 2630/01). בית-המשפט המחוזי, (מפי השופטת ש' שטמר ובהסכמת השופטים ח' פיזם וא' רזי), דן בערעורים במאוחד, קיבל את ערעור העירייה והחליט כי צו ההריסה הוצא בסמכות מלאה, לרבות אותם חלקים בו המצריכים ביצוע פעולות בנייה. השופטת שטמר קבעה כי "'הריסה' לדידי בהחלט סובלת פירוש של השבת מצב לקדמותו", שכן כל פירוש אחר יביא לתוצאות בלתי-הגיוניות אשר אינן עולות בקנה אחד עם תכלית הסעיף, דהיינו, מתן פיתרון מהיר ויעיל לבנייה בלתי-חוקית. כך, למשל, כאשר חופר אדם יסודות למיבנה חורג, הריסת החפירות תיעשה באמצעות מילוין בעפר; זוהי אמנם פעולה אקטיבית, אך אין הוועדה המקומית נעדרת סמכות להורות על ביצועה. לדעת בית-המשפט, תומך האינטרס הציבורי במסקנה זו, שכן הותרת פתחים ובורות תהווה פיתוי לעבריין להמשיך בבנייה הבלתי-חוקית ובה-בעת מהווה היא סיכון ממשי לציבור. בית-המשפט הוסיף וציין כי הפעלת הסמכות על-ידי הוועדה המקומית תיעשה - כמקובל - באופן מידתי, בהיגיון ובשכל ישר. אין הוועדה מוסמכת להורות על בנייתו מחדש של מיבנה אשר נהרס כליל, אך מוסמכת היא להורות על בנייה נקודתית - כאטימת חלונות ודלתות וכיסוי בעפר של חלקי מיבנה או של יסודות שנחשפו - ככל שזו נדרשת לסילוקה, לפירוקה או להריסתה של חריגת בנייה. לסוף קבע בית-המשפט כי צו ההריסה מחייב את המבקשים במלואו וכי עליהם לבצעו בתוך 60 ימים.

8.        לא נחה דעתם של פינטו ומכאן פנייתם לבית-משפט זה בבקשה כי תותן להם רשות לערער על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי. ההכרעה בבקשה הועברה למושב שלושה, וביצועו של צו ההריסה המינהלי עוכב עד למתן החלטה אחרת. לאחר שמיעת טיעוני הצדדים החלטנו ליתן למבקשים רשות ערעור ולראות את בקשתם כערעור שהוגש לאחר מתן רשות. רשות הערעור ניתנה אך באשר לשאלה (כניסוחו של בית-המשפט המחוזי) "האם ניתן להורות בצו הריסה מינהלי על החזרת המצב לקדמותו בבנייה אקטיבית". עוד הוחלט כי שאלה זו תידון על-פי עובדות המקרה כפי שנקבעו בפסק-דינו של בית-משפט קמא.

9.        בבקשה שלפנינו טוען בא-כוח המבקשים כי מבחינת הלשון לא ניתן לפרש את המונחים "הריסה", "פירוק" ו"סילוק" שבסעיף 238א(א) לחוק כמונחים המאפשרים השבת המצב לקדמתו באמצעות בנייה (אקטיבית). לא עוד, אלא מתוך שסמכויות הוועדה המקומית סמכויות מרחיקות-לכת הן, ממילא יש לפרשן על-דרך הצימצום. לחיזוק טענה זו חוזר בא-כוח המבקשים על ההשוואה שערך בית-המשפט לעניינים מקומיים בין לשון סעיף 238א לחוק לבין לשון סעיף 205 בו; ומכלל ההן לגבי סמכות בית-המשפט יש ללמוד לשיטתו על הלאו, קרא, על היעדר סמכותו של יושב-ראש ועדה מקומית להורות על בנייה. לשיטת המבקשים, הסמכות להורות על פעולת בנייה נתונה אך ורק לבית-המשפט מכוח סעיף 205(3) לחוק. תשובת העירייה היא, כי בנייה אסורה יכולה שתהיה בעלת יסודות "נגטיביים" (כפתיחת פתח בקיר), ו"הריסתה" של בנייה מעין-זו משמעותה היא בנייה מחדש של אותו מעשה אשר נעשה שלא-כדין. פירוש זה אינו סותר את לשון החוק, שכן המלים "ייהרס, יפורק או יסולק" עניינן בגורלה של הבנייה הבלתי-חוקית ולא בתחימת סוגי הפעולות עליהן מוסמך יושב-ראש ועדה מקומית לצוות. המדינה מוסיפה וטוענת כי גם תכליתו של סעיף 238א לחוק מחייבת דחיית פירושם של המבקשים, שאם-לא-כן תסוכל האפשרות ליתן תשובה יעילה ומהירה לבנייה הבלתי-חוקית. 

10.      מוסכם, אפוא, כי יושב-ראש הוועדה המקומית מוסמך להורות על הריסה, פירוק או סילוק של מיבנה אשר נבנה שלא כדין. סלע המחלוקת הוא, האם מוסמך יושב-ראש הוועדה להורות על פעולות אלו בדרך של בנייה מקום בו נדרש הדבר לאור אופי הבנייה הבלתי-חוקית. לשאלה זו ניפנה כעת.

המיתווה הנורמטיבי

11.      מיקומה הגיאוגרפי של הסוגיה שלפנינו יימצא לנו בפרק י' שלחוק התכנון והבנייה - בפרק העבירות והעונשין - המורה אותנו מהם האיסורים לעניין בנייה שלא-כדין ומהם העונשים הקבועים בצידה של בנייה שלא-כדין. ראו הוראת סעיף 204 לחוק. ואולם, בשל אופיין הייחודי של עבירות בנייה - החשש להנצחתה של  התנהגות עבריינית מקום שמיבנה בלתי-חוקי ממשיך לעמוד על תילו - אין די בענישה הפלילית המקובלת. בנוסף לסנקציה הפלילית הרגילה קיים צורך לסלק את הבנייה הבלתי-חוקית, או, לחלופין, להכשירה. לתכלית זו העניק החוק סמכויות לוועדה המקומית ולבתי-המשפט, לפעול כנגד הבנייה הבלתי-חוקית גופה, בנוסף לגזירת-דינו של עבריין הבנייה במאסר או בקנס. כזו היא הסמכות הנתונה ליושב-ראש ועדה מקומית בהוראת סעיף 238א לחוק לצוות צו הריסה מינהלי. על-פי הוראה זו, אשר הוספה לחוק בשנת תשמ"א-1980, מקום בו "הוקם בניין חורג, לרבות ללא היתר או בסטייה מהיתר או מתוכנית, או הוחל בהקמתו של בניין כאמור", מוסמך יושב-ראש ועדה מקומית לצוות בכתב כי הבניין או חלקו אשר הוקם שלא כדין "ייהרס, יפורק או יסולק". יושב-ראש הוועדה רשאי להפעיל סמכותו זו בהתקיים תנאים מוקדמים אלה ואחרים, והצו מכונה צו הריסה מינהלי. וכלשון הסעיף (בחלקו הנוגע לענייננו):